بررسی عملکرد گمرک بر اساس آمار و اطلاعات داخلی - بخش اول
در میان کشورهایی که از نظر بانک جهانی ، اقتصاد قابل مقایسه‌ای با ایران دارند ، بعد از کشور عراق ، کشورمان دشوارترین شرایط را برای تجارت فرامرزی به خود اختصاص داده است .
اهداف نظام مطلوب گمرکی چیست ؟ نقش گمرک در اجرای سیاست‌ها و برنامه‌های توسعه‌ی اقتصادی چیست ؟ رتبه‌ی ایران از لحاظ تجارت خارجی در رده‌بندی جهانی کسبوکار چیست ؟ نقاط ضعف در لجستیک تجاری کشور چیست ؟ مشکلات نظام گمرکی در کشور چیست ؟ چالش‌های پیش روی تجارت خارجی چیست ؟
رشد مستمر و فزاینده‌ی تجارت خارجی و اهمیت روزافزون مدیریت مبادلات کشورها به مثابه‌ی یکی از عوامل کلیدی مؤثر و مهم در زنجیره‌ی تجارت بین‌الملل به شمار می‌رود . از این رو ، اهمیت گمرک و نقشی که در نظام اقتصادی کشورها ایفا می‌نماید ، هر روز بیش از پیش مورد توجه سیاست‌گذاران اقتصادی قرار میگیرد . با در نظر گرفتن گستردگی ابعاد موضوع ، گزارش حاضر ابتدا به تبیین نقش و جایگاه گمرک در کشور می‌پردازد و متعاقب آن اهداف و عملکرد گمرک را مد نظر قرار می‌دهد تا از نظر وظایفی که بر عهده‌ی این بخش تأثیرگذار نهاده شده است و نیز از حیث برنامه‌های آتی آن در عرصه تجارت بین الملل ، مورد ارزیابی قرار گیرد .
گسترش مناسبات بین‌المللی در کلیه‌ی زمینه‌های تجاری و اطلاع‌رسانی ، افزایش حجم تجارت جهانی و ضرورت انتقال تکنولوژی و سایر ملاحظات اقتصادی ، فرهنگی و سیاسی نقش تجارت فرامرزی در رشد اقتصادی کشورها را بیش از پیش نمایان می‌کند و بر اهمیت گمرک و جایگاه آن در نظام‌های اقتصادی می‌افزاید . علاوه بر تسهیل تجارت و هماهنگی سازمان‌های بین‌المللی ، ترانزیت کالا در آینده به یکی از عوامل اصلی کسب درآمد تبدیل خواهد شد و لزوم توجه و سرمایه‌گذاری در این بخش همراه با استفاده‌ی مناسب از ظرفیت‌های موجود ، فرصت مناسبی را برای بهره‌وری از این منبع درآمد پرسود فراهم خواهد کرد که این خود فرصتی برای توسعه‌ی کشورها مبتنی بر منابع غیرنفتی محسوب میشود . همچنین گمرک به عنوان اولین و مهم‌ترین مجری مقررات تجارت خارجی در کنار سایر عوامل مؤثر در عرصه‌ی تجارت بین‌الملل ، اعم از بانک‌ها، شرکت‌های بیمه و مؤسسات حملونقل ، نقشی مهم و کلیدی در توسعه‌ی تجارت قانونی و اعمال سیاست‌های بازرگانی کشور ایفا می‌نماید . گمرک در کشور ما نیز جایگاهی دیرینه دارد و یکی از قدیمی‌ترین سازمان‌های اقتصادی کشور محسوب میشود ؛ همچنین به عنوان مرزبان اقتصادی، نقش مؤثری در وصول درآمدهای دولت و اجرای سیاست‌ها و خط‌مشی‌های اقتصادی ، بازرگانی و نیز فرهنگی دارد .
واژه‌ی گمرک در زبان انگلیسی (Customs) به معنای تجارت و مبادله‌ی کالاست و بر اساس تعریف مشترکی که شورای همکاری گمرک (۱۹۵۰) و سازمان جهانی گمرک ارائه کرده‌اند ، این نهاد سازمانی است دولتی که مسئولیت اجرای قوانین گمرکی ، اخذ عوارض ورودی (واردات) و خروجی (صادرات) را بر عهده دارد و همچنین مسئول اجرای سایر قوانین و مقررات مربوط به واردات ، ترانزیت و صادرات کالاهاست . همچنین این دو سازمان سیستم گمرک را به عنوان زیرمجموعه‌ای از تشکیلات خزانه‌داری می‌دانند که برخی از اهداف درآمدی (دولت) ، توزیعی و تخصیصی را بر عهده دارد ، ضمن آنکه عقلایی نمودن نرخ‌های تعرفه و انطباق کامل با شرایط تجاری بین‌الملل به ویژه طرف‌های تجاری ، از مهم‌ترین وظایف آن‌هاست .
وظایف و اهداف گمرک در کشور
گمرک جمهوری اسلامی ایران سازمانی دولتی و تابع وزارت امور اقتصادی و دارایی است که نقشی محوری و هماهنگ‌کننده در مبادی ورودی و خروجی کشور دارد. علت آنکه گمرک تابع وزارت امور اقتصادی و دارایی قرار گرفته این است که هدف اصلی اخذ حقوق گمرکی و سود بازرگانی در کشور ما و در اکثر کشورها بیشتر جنبه‌ی درآمدی آن برای دولت بوده و به عنوان جزء عمده‌ی مالیات‌های غیرمستقیم یکی از محل‌های کسب درآمد دولت است. همچنین از آنجا که گمرک وظایف خود را در چارچوب مقررات صادرات و واردات انجام می‌دهد، نظارت بر اجرای قوانین گمرک کشور بر عهده‌ی وزارت بازرگانی قرار دارد و لذا گمرک بر اساس بخش‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های وزارت بازرگانی فعالیت می‌کند. همچنین در بعد تدوین و تهیه‌ی پیش‌نویس لایحه‌ی مقررات صادرات و واردات، جدول تعرفه‌ی گمرکی و آیین‌نامه‌ی اجرایی قانون تجارت خارجی، وزارت بازرگانی و سازمان گمرک کشور در کنار سایر وزارت‌خانه‌ها و سازمانها نظیر راه و ترابری، نفت، امور خارجه، امور اقتصادی و دارایی، کشاورزی، صنایع و معادن، سازمان برنامه و بودجه، بانک مرکزی و اتاق بازرگانی و تعاون نماینده‌ی خود را دارند و در خصوص لوایح و آیین‌نامه‌ها تصمیم‌گیری می‌کنند. بر این اساس، مشاهده میشود که مهم‌ترین وظایف وزارت بازرگانی در زمینه‌ی تدوین و اجرای سیاست‌ها، خط‌مشی‌ها و طرح‌های توسعه‌ی بازرگانی ، در چارچوب همکاری با سایر وزارت‌خانه‌های مرتبط شکل میگیرد.
در حوزه‌ی گمرک ، اهداف نظام مطلوب گمرکی را می‌توان در بندهای زیر بیان کرد :
- صادرات کالا : تسهیل جریان صادرات ، تعیین ارزش صحیح، کارایی در ارائه‌ی تسهیلات جنبی از قبیل ورود موقت با هدف پردازش برای صادرات ؛
- واردات کالا : تسهیل جریان واردات ، تعیین تعرفه‌ی صحیح، تعیین ارزش صحیح، پیشگیری از تخلفات و قاچاق تحت پوشش واردات ؛
- ترانزیت خارجی : تسهیل جریان ترانزیت ، پیشگیری از تخلفات و قاچاق تحت پوشش ترانزیت کالای همراه مسافر : تسهیل جریان ورود و خروج مسافران، پیشگیری از تخلفات و قاچاق تحت پوشش کالای همراه مسافر ؛
- پرونده‌های قاچاق کالا : افزایش کارایی در پیگیری قضایی پرونده‌های قاچاق در عین حال، دستیابی به نظام مطلوب گمرکی.
بنابراین سازمان گمرک، به عنوان یکی از عوامل اصلی زنجیره‌ی تجارت خارجی، گستره‌ی وسیعی از سیاست‌ها را به اجرا در آورد و در تعامل با تعداد زیادی از وزارت‌خانه ها ، سازمانها و نهادهای دولتی قرار دارد و از این رو، موفقیت یا عدم موفقیت دولت‌ها در اجرای سیاست‌ها و برنامه‌های توسعه‌ی اقتصادی تا حدود زیادی به نقش و کارایی گمرک‌های آنان بستگی دارد .
قانون گمرک ایران دارای ۶۰ ماده است که در سال ۱۳۵۰ به تصویب رسید. بر این اساس ، تشکیلات گمرک و واحدهای اجرایی متناسب با وظایف و مأموریت‌های محوله توسط گمرک کشور تهیه گشت و پس از تأیید وزیر امور اقتصادی و دارایی به تصویب هیئت وزیران رسید . [۱] این قانون ، که در حدود ۴۲ سال قبل تصویب گردید ، حاصل تجربه‌ی کشورهای مختلف و بر اساس قوانین شورای همکاری گمرکی بود ، همچنین از آنجا که به صورت پیوسته مورد رسیدگی و اصلاح کارشناسان خبره‌ی گمرکی ، اقتصادی و حقوقی آن زمان قرار می‌گرفت ، از دقت عمل و همه‌جانبه‌نگری فراوانی برخوردار بود ؛ اما این قانون در مواردی به علت تحولات اقتصادی و اجتماعی ، که در سطح جهانی به لحاظ مسائل تجارت آزاد، شکسته شدن برخی مرزهای گمرکی ، تجارت الکترونیک و ... رخ داد و نیز به لحاظ تغییرات داخلی کشور ، نیازمند تغییرات و اصلاحات مختلفی بود که در طرح تحول اقتصادی به این موضوع مورد بازنگری قرار گرفت .
با توجه به تغییرات بسیار وسیع در تجارت جهانی ، توسعه‌ی تجارت الکترونیک و استفاده از فناوری اطلاعات ، همچنین گسترش بیش از پیش رویه‌ی ترانزیت کالا به عنوان یکی از راههای افزایش درآمدهای ارزی کشورها، لزوم تغییرات در قوانین و مقررات تجاری کشور از جمله قانون امور گمرکی احساس میشد که دولت با توجه به این ضرورت ، در سال ۱۳۸۷ لایحه‌ی تحول نظام گمرک کشور را به عنوان بخشی از برنامه‌ی طرح تحولات اقتصادی به تصویب مجلس شورای اسلامی رساند .
می‌توان گفت هدف نهایی طرح تحول اقتصادی ایجاد فضای مناسب کسبوکار و فعالیت اقتصادی در کشور است . به عبارت دیگر ، گمرک می‌تواند در ایجاد فضای مناسب کسبوکار در کشور نقش مهمی را ایفا نماید و به همین دلیل به عنوان یکی از محورهای اصلی در طرح تحول اقتصادی مد نظر قرار گرفت .
عملکرد آماری
در اینجا قصد داریم جایگاه گمرک کشور را بر اساس گزارش‌های سالیانه‌ی واحد کسبوکار بانک جهانی مشاهده نماییم و در ادامه به بررسی عملکرد گمرک بر اساس آمار و اطلاعات داخلی بپردازیم .
الف) بررسی جایگاه گمرک ایران در شاخص کسبوکار (بانک جهانی)
در چند سال اخیر واحد کسبوکار در بانک جهانی ، به بررسی محیط کسبوکار در کشورهای مختلف پرداخته است که در بین ۱۸۳ کشور مورد مطالعه در سال ۲۰۱۲ ، رتبه‌ی ایران با چهار پله سقوط نسبت به سال قبل ۱۴۴ است . همچنین واحد کسبوکار بانک جهانی ، برای سنجش و ارزیابی محیط کسبوکار در کشورها از ۱۰ شاخص استفاده می‌کند که شاخص هشتم آن تجارت خارجی (Trading Across Borders) است . این مؤسسه برای سنجش سهولت تجارت و چگونگی عملکرد گمرک در کشورهای مختلف، سه عامل را که تجار برای تجارت در کشورهای مختلف با آن روبه‌رو هستند ، اندازه‌گیری می‌کند . این عوامل عبارت‌اند از:
۱. هزینه‌ای که برای ترخیص کالا یا انجام مراحل اداری می‌پردازند؛
۲. زمانی که صرف انجام مراحل اداری تجارت می‌کنند؛
۳. تعداد مراحلی که باید بگذرانند و تعداد اسنادی که باید آماده کنند.
بعد از تعیین این عوامل ، رتبه‌ی هر کشور از میان ۱۸۳ کشور موجود، تعیین میشود . در واقع این شاخص به نوعی نشان‌دهنده‌ی کارایی گمرک در کشورهای مختلف است . در اطلاعات ارائه‌شده ، مناطق مختلف جهان از لحاظ زمان ، اسناد و هزینه‌ی مورد نیاز برای تجارت با هم مقایسه شده‌اند . با توجه به رتبه‌بندی بانک جهانی بر اساس سهولت و دشواری تجارت فرامرزی در کشورهای جهان ، کشور سنگاپور رتبه‌ی اول را به خود اختصاص داده است ، کشور افغانستان نیز در رده‌ی ۱۸۳ و رتبه‌ی آخر قرار دارد و در این بین ، رتبه‌ی ایران نیز ۱۴۳ است .
با توجه به گزارش بانک جهانی ، بازرگانان در کشورهای توسعه‌یافته ، به طور متوسط ، از شرایط بسیار مناسب‌تری نسبت به کشورهایی که فرآیند تجارت خارجی در آن‌ها مستلزم صرف زمان طولانی است ، برخوردار هستند . در این کشورها ، صادرات به طور میانگین ۱۱ روز به طول می‌انجامد و به چهار سند احتیاج دارد . واردات نیز به ۱۱ روز و ۵ سند احتیاج دارد . در حالی که در کشورهای منطقه‌‌ی خاورمیانه ، صادرات و واردات به ترتیب ۲۰ و ۲۸ روز طول می‌کشند و کسب شش و هفت سند نیز برای آن‌ها الزامی است . این در حالی است که در ایران واردات مستلزم کسب هشت سند و صرف ۳۲ روز زمان و ۱۷۳۵ دلار هزینه برای هر کانتینر است و صادرات با کسب هفت سند، گذشت ۲۵ روز و صرف ۱۰۹۰ دلار هزینه صورت می‌پذیرد .
بر اساس همین گزارش ، در میان کشورهایی که از نظر بانک جهانی ، اقتصاد قابل مقایسه‌ای با ایران دارند ، بعد از کشور عراق ، کشورمان دشوارترین شرایط را برای تجارت فرامرزی به خود اختصاص داده است . اگر صادرات و واردات کشور را از لحاظ زمان و هزینه با سایر کشورها مقایسه کنیم ، مشاهده می‌کنیم که تجارت در ایران ، زمانبر‌تر و پرهزینه‌تر از اکثر کشورهای جهان است . بیشترین تأخیری که بازرگانان ایران برای صادرات و واردات با آن روبه‌رو هستند ، مربوط به آماده‌سازی اسناد است ؛ به طوری که با مقایسه‌ی آماده سازی اسناد با کنترل فنی و ترخیص گمرکی ، مشخص میشود که در امر صادرات و واردات ، آماده‌سازی اسناد به ترتیب ۶ و ۵.۹ برابر به لحاظ زمانی از ترخیص در گمرک ، زمان بیشتری را به خود اختصاص می‌دهد . ضمن آنکه در هر دو بخش صادرات و واردات ایران ، در قسمت حملونقل داخلی و نیز تنظیم اظهارنامه ، هزینه‌ی سنگینی بر دوش بازرگانان داخلی قرار داده و کنترل فنی و گمرکی دارای هزینه‌ای به مراتب کمتر از آماده‌سازی اسناد است . بر اساس آنچه گفته شد ، جایگاه شاخص تجارت فرامرزی کشور ، با کشورهای منطقه و کانون‌های مهم تجاری دنیا ، وضعیت مناسبی ندارد و فاصله‌ی زیادی با وضعیت مطلوب دارد .
ب) بررسی جایگاه گمرک ایران در شاخص عملکرد لجستیک تجاری (بانک جهانی)
لجستیک طیفی از فعالیت‌های اساسی را در بر میگیرد که کارگزاران عمومی و خصوصی گوناگونی را به خود مشغول می‌سازد ؛ مانند حملونقل و انبارداری کالاها ، دسته‌بندی محموله‌ها ، ترخیص مرزی ، توزیع داخلی و نظام‌های پرداخت . شاخص عملکرد لجستیک تجاری بانک جهانی ، عملکرد کشورها را در شش زمینه مورد ارزیابی قرار می‌دهد که عبارت است از :
- کارآمدی فرآیند ترخیص گمرکی ؛
- کیفیت زیر‌ساخت‌های تجارت و حملونقل ؛
- سهولت انجام حملونقل با قیمت رقابتی ؛
- ظرفیت و کیفیت خدمات ؛
- امکان ردیابی یا ردگیری محموله‌ها ؛
- میزان تحویل به‌موقع محموله‌ها ؛
عملکرد لجستیک تجاری جهانی نشان‌دهنده‌ی ارزشیابی کیفی یک کشور در شش حوزه‌ی مذکور به وسیله‌ی شرکای تجاری آن کشور است . بررسی عملکرد لجستیک تجاری ایران طی دو مقطع سالانه ۲۰۱۰ و ۲۰۱۲ گویای آن است که امتیاز لجستیک تجاری ایران از ۵۷/۲ در سال ۲۰۱۰ به ۴۹/۲ در سال ۲۰۱۲ تنزل یافته است که در نتیجه‌ی آن ، رتبه‌ی لجستیک تجاری ایران از ۱۰۳ در سال ۲۰۱۰ به ۱۱۲ در سال ۲۰۱۲ رسیده است (۹ پله تنزل). ارزیابی عملکرد اجزای شش‌گانه‌ی شاخص لجستیک تجاری ایران در سال‌های ۲۰۱۰ و ۲۰۱۲ از نظر رتبه و ارزش به شرح جدول زیر است :
کاهش توأمان امتیاز و رتبه در دو سال مذکور ، گویای عملکرد ضعیف و نقصان شاخص لجستیک تجاری ایران است . به طور نسبی ، مهم‌ترین نقاط ضعف در لجستیک تجاری کشور در حوزه‌های کارآمدی فرآیند ترخیص گمرکی ، کیفیت زیر‌ساخت‌های تجارت و حملونقل ، ظرفیت و کیفیت خدمات و میزان تحویل به‌موقع محموله‌ها بوده است ؛ در حالی که در حوزه‌های سهولت انجام حملونقل با قیمت رقابتی و امکان ردیابی یا ردگیری محموله‌ها، وضعیت چندان ضعیف نبوده است .
